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“如果说《宪法》是其他法律的母法，《立法法》就是‘助产法’，是一个‘助产士’，它帮助母亲生出很多健康活泼的孩子。”9月17日，在中国法学会组织召开的《中华人民共和国立法法修正案(草案)》立法研讨会上，中国人民大学法学院教授、立法学研究会常务副秘书长冯玉军形象地说。

为了适应立法工作遇到的一些新情况、新问题，不久前，这位“助产士”迎来“手术”——十二届全国人大常委会第十次会议初次审议了《立法法》修正案草案。这也是该法自2000年颁布施行14年来的首次修正。

修改有哪些重点和难点?回应了哪些质疑?还存在哪些不足?研讨会上，十余位立法学、宪法学、行政法学、法理学等领域的专家学者提出看法和建议。

红头文件要不要纳入《立法法》调控?

对地方立法权的“放”，是此次《立法法》大修的亮点之一。草案拟将原来49个“较大的市”独享的地方立法权，下放给全部282个“设区的市”。但不少专家认为，这一亮点还不够。

“这次扩容，很多人都欢呼雀跃。”冯玉军说，但地方立法权的标准不尽合理。“比如广东的中山市和东莞市，它们不是设区的市，但GDP在全国都是数得上的。而按照这个立法修正案，却没有立法权。”冯玉军说，相反，一些设区的市，GDP很低，却有立法权。冯玉军认为，这“说不过去”。

冯玉军还提到，像北京的海淀区、朝阳区这样的“大区”，人口数量不次于其他设区的市，也不次于一些较大的市，给不给它立法权，也应该被考虑。

“增加地方立法权的标准是什么?是根据这个地方的人口规模，还是按照经济总量?”中共中央党校政法部教授、立法学研究会常务理事封丽霞也表示，到底怎样来进行设计，此前一直没有达成比较好的共识。

“现在把立法权扩大到了设区的市，我觉得力度还不太大。” 封丽霞说，虽然一些地方没有立法权，但会有很多红头文件。她认为，应该把红头文件也纳入到《立法法》调控的范围内。

“县级政府靠什么来管理?基本上是靠红头文件。”立法学研究会常务秘书长刘一杰也指出了这个问题。“县级政府是和老百姓接触最多的，县官是最难当的，他有很多事情直接和老百姓接触，但是他却没有立法权。”

冯玉军认为，在实践中，县级政权起的作用非常重大，“对老百姓来讲就是天。”因此，他提出，地方立法权的“放”，甚至可以扩大到县。

但中国政法大学教授、立法学研究会常务理事舒国滢则担心，扩权，可能会给法律的统一性带来冲击。“我们国家现在多头立法、多部门立法的问题还没解决好，一旦把权力下放，会带来什么问题，需要做好评估。”

此外，舒国滢还提出另一个担心：扩权，会不会形成地方法律保护主义?

“地方可能会通过立法的方式，扩充自己的利益，保护自己的特有权利，这个也要思考清楚。” 舒国滢说，放到什么层次，是个大问题，绝不是简单的放。

问题法律谁有权提起撤销?

那么，是否有办法防止地方法律保护主义的形成?不少专家提出，可以通过加强立法监督的途径来解决。

“如果立法监督不完善的话，依法立法，防止立法的本位主义，防止地方保护主义，防止立法冲突，在很大程度上只是比较美好的想象。”封丽霞说。

令封丽霞感到遗憾的是，此次修改中，虽然有强化备案审查相关的阐述，但还是没有专门的立法监督机构，对立法进行比较专业的、全方位的制约。

此外，她认为，立法的民主参与、公开，也可以做得更实一些。

虽然修正案中对立法听证做了比较细致的描述，但封丽霞认为，还应该进行制度化的设计。另外，她认为，立法提案权的主体也可以适当扩大范围。“比如一定数量的普通公民，如10万、20万的公民，共同提出一个议案，是不是就可以有提案的权利?”

中国法学会研究部副主任彭伶则提出，如何撤销一些不合适的立法，也要有更细致的规定。“很多地方规章，都是在具体案件中发现有问题。谁有权来提起撤销?公民个人可不可以?这些都需要解释清楚。”

彭伶认为，立法的撤销还应该设定时间限。“如果没有期限，也许等到撤销的时候，这个案子已经结束了，公民个人的权益也已经受到了损害。”

中国人民大学法学院教授、立法学研究会常务理事王轶提出，为了督促人大常委会的组成人员和人大代表积极行使职权，他们在常委会讨论法律制定修改时的发言，包括人大代表讨论的发言，都应该公布。“只要没有涉及到国家机密、个人隐私，都应该公布，供大家查阅，或者在相关的媒体上予以报道。” 王轶认为，这也有利于督促常委和人大代表，在涉及到国计民生的重要法律制定时，踊跃地表达自己的意见和主张。

行政立法权和人大立法权应明确界定

除地方立法权扩容外，严格控制授权立法，也被视作是此次立法法草案的另一亮点。但研讨会上，不少专家认为，权限划分的问题还有待进一步解决。

“《立法法》也被称为‘小宪法’，最关键的问题是要完成立法体制的构建，而立法体制的核心问题，就是立法权限的划分。”封丽霞说，由于立法权限的划分不是很清晰，导致很多立法的混乱。而此次修改中，人大和行政机关的权限仍然没有划分清楚。

“行政立法权的膨胀和人大立法权的弱化，是大家有目共睹的现象。”封丽霞认为，要充分发挥人大民主立法，并明确界定国家权力机关和行政机关的立法权限。

“《立法法》修改要解决哪些重点问题?是立法的质量问题，还是立法权限不清的问题?是程序不细的问题，还是技术不高的问题?或者是监督、撤销等等这些不可操作的问题?”中国社科院法学所所长、立法学研究会副会长李林认为，修改必须先明确指导思想，才能防止出现没有轻重缓急、主次之分的局面。

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