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信访制度改革主题

(一)给定材料

1.来自吉林长春的李玉芳(化名)背着塑料袋将街边的废纸弯腰拾起。在北京一个月的时间里她都以拾荒维系生存。

70岁的李玉芳是一名上访者。站在北京大风飞扬的过街天桥上，刚一开口已是老泪纵横。她说，儿子是个会计因得罪领导被无故辞退，至今无业。“不能让儿子这样不明不白。”

她几乎每天都要到永定门西街甲一号的国务院、全国人大信访办走一趟，在拥挤污浊的空气里等待可能的答复。信访办让她回老家等，她不甘心。

每天下午4点从信访办出来，她会一点一点将沿途的垃圾捡起，然后穿过如织车流，到马路对面把它们卖了——这是她一天的饭钱。然后步行一个半小时，回到位于北京南站的“上访村”。这个北京永定门外的地方，因上访者众而得名。这里以每天3元的日租为上访者提供住宿。

和李玉芳一样，在北京有难以计数的上访者正在为各自的故事风餐露宿中企求解决之道。据官方统计，中国去年全年信访超过1000万件。国家信访局局长周占顺在去年接受《半月谈》采访时也坦陈：信访活动目前相对活跃，统计1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续10年。

有消息透露，在中国实行多年的信访制度，有望在近期得到调整。目前，官方正考虑着手修改1995年制定的《国务院信访条例》。而此前，由中国社科院提交的一份题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，引起了高层重视。报告认为，信访制度已经到了非改不可的地步。

2.信访制度是关于信访活动行为规则的总称。中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访;求决类信访;诉讼类信访。

参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了中国足彩网的权利意识与言论民主分不开。

求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时，动拆迁方面的求决类信访就会大幅度上升。国有企业转制过程类中，大量的社保、下岗及失业方面的信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度，以及建立与完善社会保障机制之迫切。

诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇有中国特色的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味———他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码。

3.中国农民问题实证研究学者于建嵘去年以来一直在思考这样的问题：国家出台了很多保护政策，为什么农民仍在上访?上访到底能解决什么问题?上访又会带来什么样的后果?这位在“三农”问题上建树颇多的学者，不仅在学术领域获得了尊敬，其成果也受到高层垂青。

2004年5月至10月，于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。课题由国家软科学基金会资助，该基金主要资助有利于国家决策的研究项目。

课题组的数据和结论全部来自于实证调查。调查通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行。

于建嵘认为，现行信访制度最大的问题是功能错位。“信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”

信访制度是中国特有的一种人权救济方式，它从确立之初历经了几次功能演变。中国政法大学副教授应星将其划分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访。这时期的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是1979年至1982年的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。从1982年至今，应星将其概括为安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。

于建嵘认为，信访制度在1979至1982年间发挥了值得肯定的价值。当时出现的“党员之家”实际就是一个信访机构。“当年主要是平反冤假错案，政治问题当然需要政治手段来解决，”于建嵘说，“今天的信访主要反映的是合法权益受到侵害的问题，法律问题只能由法律机构来解决，如果还在用政治方式，那一定是出了问题。”

调查分析认为，信访功能错位带来的直接后果有两个：一是信访机构承受了太大的社会责任。对632位进京上访的农民的调查说明，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案请求，而是关系到农村工作的各个方面。但由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，这样就势必导致了信访部门和信访群众的诉求错位。

另一个严重后果是国家的司法权威遭到消解。虽然调查也显示，正是地方司法的权威遭到质疑才加剧了信访洪流。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有 401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9%;认为法院不依法办事判决败诉的占54.9%。依靠“清官”为民作主的社会传统也成为促成信访的重要因素。问卷显示，有90.5%的是为了“让中央知道情况”;88.5%是为了“给地方政府施加压力”。由此可见，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。

4.62岁的福建农民许永年来自厦门市海沧镇霞阳村，因土地强征问题他从村里逐级上访，最终于今年5月来到北京。“在北京四个多月，我走访了能找到的每一个中央级机关”。

几乎所有的上访者，都要经历这样的路径，从村里到县里，从县里到市里，再从市里到省里，这些地方都解决不了，他们的最后一站就到了北京。

我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。社科院课题组分析认为，由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。

各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反而下降了2.4%。另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。

据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，结果反而导致对中央权威的信任减弱。

5.全国政协副秘书长孙怀山日前在官方刊物《半月谈》撰文，建议取消所谓“非正常上访”概念，同时取消目前中国信访制度中有关“接返劝返”的内容，并改革机构设置、官员问责考核等一系列体制机制矛盾。

孙在2008年曾作为中央信访工作督导组组长赴地方督导信访工作。他发现，目前官方解决信访问题的一些措施，如以宽泛的标准统计“非正常进京上访”人数、以 “提供盘缠”的方式接返劝返信访群众、以严密的手段稳控信访老户、以行政批示取代司法权威、以单一标准考核政府官员等，虽然在维护社会稳定方面发挥了积极作用，但“同时也反映出我们存在掩饰矛盾、害怕矛盾暴露的习惯性思维。”他说。

孙怀山发现一些部门还存在以截获“非访”人员多少来邀功请赏的问题，有些正常上访人员到国家信访局后又去天安门等地观瞻，又被列入非正常上访统计，这种统计必然造成数据失真。他担心，长此以往，“不仅行政成本巨大，而且会积聚矛盾，伤害信访群众的爱国热情以及对党和政府的信任。”

同时他还建议，取消所谓“非正常上访”的概念，取消“接返劝返”制度。“是正常上访，就不要拦截、不用接返;是违反条例上访或者无理取闹、缠访闹访的，就坚决依法处置，没有必要接返劝返。”

中央信访工作督导组在安徽省的调研结果显示，目前“倒金字塔式”的信访力量格局并不利于解决目前的上访难题。

一方面党的基层组织和基层政权建设与信访工作的严峻形势不相适应，一些地方存在组织涣散、决策不科学、作风不扎实等问题，基层信访部门的人员编制也难以应对大量的信访问题;另一方面则是国家信访局规模大、人员多、解决问题的能力强，客观上也吸引了大量信访群众来京上访。

“这种头重脚轻的信访工作格局容易给老百姓以‘上面解决问题、下面不解决问题’，中央都是‘青天’、地方都是‘昏官’的错觉。”孙怀山说。

对此他建议相关部门认真研究解决基层信访部门人员编制不足的问题。具体的建议包括推广其他部门工作人员到信访部门挂职锻炼的做法，国家信访局也可以考虑成立分大区特派员公署。这样“既方便上访群众，又可以督促地方开展工作。”

同时他还建议以深入学习实践科学发展观活动为契机，切实增强基层党组织的战斗力、凝聚力，将大量问题与隐患消除在萌芽状态;切实提升基层党委政府的执政能力、执政水平，特别是科学决策的能力，在发展地方经济时能够中国足彩网地关注民生、重视民意，解决好地方长远利益、整体利益与群众的眼前利益、切身利益之间的关系。

孙怀山在安徽调研期间发现，地方官员们对于现行的问责及考核机制反映强烈，纷纷要求改革问责及考核机制。

目前官方基本采取数量考核的方式，如果一个地方上访案件增多，当地官员的政绩将受到牵连。这种做法对促使各级党委政府更加重视信访工作、着力推动“事要解决”起到了重要作用，但同时也显现出一些弊端。“比如，问责制度在一些地方流于形式，而免责制度尚未建立;简单划一的考核机制对地方干部造成了很大压力，并且助长了一些信访人借考核机制要挟政府的不良风气。”

因此，孙怀山建议改革目前的问责机制和考核机制，并提出了自己的建议：

应建立自下而上的问责制度。比如，对到县里上访的问题，县委县政府要倒查为什么问题没有在乡镇(部门、社区)获得解决。“是政策问题，还是行政不作为、作风不扎实?如果确实有困难，要明确困难是什么;如果没有困难，就要追究基层或部门责任。”

要建立自上而下的核查制度。孙怀山建议国家信访局改变以信访量为主要指标的考核办法，代之以“以信访问题解决程度为主要指标的核查制度”。不再通过对非正常进京上访数量的统计来考核地方政府，而是通过对国家信访局交办的重点信访案件的抽样督办、核查、回访，来考核地方党委政府解决问题的能力、水平和程度。

他认为，“这样可以使地方党委政府从围追堵截上访群众中解脱出来，把信访工作的着力点放在解决信访问题上。”

6.近日，一个有官方背景的课题组发表文章，建议国家信访局整合中央多个信访机构，向各省区市派驻信访官员，代表中央受理当地信访诉求。这个建议被民间命名为 “信访钦差”，与沈阳大学增设“信访方向”法学专业的话题一起，再度掀起媒体讨论信访制度的热情。种种迹象表明，作为官方和民间关注热点的信访制度，如何变革、何时变革，已成为全社会共同思考的一个问题。

信访是“群众来信来访”的简称，中国特色毋庸讳言。它的本意是为了反映民情、化解矛盾，但社会转型导致的社会矛盾，却使信访渐渐成了累积民众怨恨、加剧官民冲突的敏感区。近年来，信访活动猛增，信访困境虽引起各界重视，相关行政指令也不断，却并未见到好转迹象。

学界对于信访制度的变革，也争论多年，各种论调都有。“休克论”主张完全废弃信访制度，理由是信访消解了司法权威，是一种制度缺陷，背离依法治国的精神; “权力论”要扩大信访机构权力，认为通过立法规范信访，使之拥有有从调查、弹劾到提议罢免等方面的更大权力，使权力与责任匹配;“改良论”则认为可把信访机构集中到各级人民代表大会，让人民代表全面监督一府两院，等等。

如今出现的“钦差论”，不过是把“民众上访”变为“官员下访”。这其实是技术层面的补救措施，与信访制度的变革无关。这样或许能部分解决民众进京上访这一表层现象，但效果如何还难预测。信访官员首先难对地方权力构成约束，虽是下派“钦差”，但信访局的秘书性质，使“钦差”们最多能起到反馈信息、督促查办的作用，并无解决问题的实权或查处权。地方上真正难以解决的群体性上访，利益多与地方政府有错综复杂的关系，最后反让“钦差”多了被地方官僚同化的可能。

信访的“人治”色彩，使这个制度本身就有一定的悖论。信访的目的是把民众舆论的公开“表达”转化为直线“上达”，分层实现对地方权力的监控。这一目的本应欢迎民众上访，然而由于矛盾越积越多，上访人群却成了不安定因素。为了政绩，很多地方对一些难以解决的信访问题，采用诸如盯梢跟踪、强制截访、罚款、送精神病院、劳教、办学习班、拘留、判刑等非法手段予以压制。这种做法，无疑强化了信访者反复上访的决心，地方怕什么我就做什么。如此恶性循环，导致信访人群的雪球越滚越大，最后形成了一个不可忽视的特殊群体。信访在制度的设计中，本是民意的“出口”，却在一些地方异化为民意的“虎口”，民众的“伤口”，甚至让信访者“三缄其口”。

信访或许能为一些社会问题提供解决机会，但和它支付的社会成本和潜藏的危机相比，显然是不相称的。“信访钦差”只是权宜之计，难让信访工作真正摆脱目前困境。如何让权力在法治的框架内运行、如何扩大公民的政治参与、如何实现舆论的公开监督、如何确立司法的最终权威，依然是信访变革所必须面对的问题。

7.信访制度改革沈阳模式的出台，是2008年沈阳城市生活中的一件大事。2008年4月，中共沈阳市委、市政府以办市委公厅6、7号文件的形式颁布了一系列处理信访事项的决定。在政府工作层面，其具体内容被概括为八有：即做实联席会议，确保决策有权威;做强信访大厅，确保指挥有力度;做优运行规程，确保调处有效率;做深工作触角，确保基层有网络;做硬风险评估，确保预防有效果;做专维稳队伍，确保处置有力量;做足财力支持，确保资金有来源;做成人才基地，确保干部有保证。

沈阳模式的信访制度改革的基本理念和行动特征是“解决问题”，“直接调处”。它用行政审判和行政执行为新增的功能特点，与以监督、建议和稳定秩序为主的2005年《信访条例》形成分野。

以往的信访工作总是从稳定出发，习惯了稳定压倒一切的惯性思维，忽视了制约社会秩序的基本条件的变化。在1980年代，制约社会稳定的问题主要是思想理念上的和制度选择上的。2000以后，制约社会稳定的问题已是生计上的和利益补偿上的。

中国信访制度改革的最新变化所以发生在沈阳，是因为沈阳是反映中国社会结构变迁最剧烈的地区之一，也是受社会变迁的持续影响最深刻和最具典型性的地区之一。作为对改革开放潜在功能的积极回应和调节，新的信访制度改革在沈阳的出现，具有时间和空间上的合理性。

8.江西瑞金于去年11月推出“陪访制”，即由村级、乡镇干部陪访民去上访，是想以此减低上访数量。瑞金市要求各乡、村建立陪访员制度，遇到村级不能解决的问题时，由村干部负责陪同信访人到乡镇落实解决;在乡镇不能解决时，由乡镇干部负责陪同到市有关部门落实解决。如果信访人同意，也可有干部代为上访。

瑞金的赴省访、赴京访一直数量很大，曾多年被江西列为控制赴京访重点管理县。而2005年建立起的信访考核制，也未起效。同时，基层干部为免被追责，采用截访、花钱“息访”又使干群关系陷入恶性循环。

瑞金市委书记陈晓春认为，造成瑞金信访形势严峻有三个原因，首当其冲的是干部的原因。

“干部作风不良、正气不足，工作不作为、乱作为，处事不公平、不公正，引起矛盾，激发民愤。”陈晓春在2008年3月3日的信访维稳会上说。

陈晓春在会上还认为，政府职能部门在履行职责过程中未能全面地落实国家大政方针政策，未能将国家惠民政策不折不扣、公平公正地普惠于人民群众、特惠于困难群众，导致群众有怨气。少数群众自身素质不高，政策法制观念淡薄，也导致信访问题多。

“归根到底还是党风不纯、政风不正的结果，党风不纯则政风不正，政风不正则民风刁蛮。”陈晓春这样总结。

如今，“陪访”能使干部免受追责，减少考核压力;同时还赋予信访局对干部任用的建议权，加强信访督办力度。

但一尴尬事实是，2009年一季度接访496件中，陪访仅19件。有干部分析说，这和大多访民不信任乡镇干部，绕开他们上访有关。陪访制在瑞金的最终效果，还需拭目以待。

9.辽宁省的沈阳大学政法学院在今年的高考招生计划中增设了一个新的专业——信访专业，计划面向全国招生30人。据悉，这一专业为全国首创，沈阳大学也是目前我国唯一一个开设该专业的学校。

沈阳大学政法学院赵副院长告诉记者。沈阳大学是在原来法学专业培养模式的基础上，增设信访方向，增加了一些适合信访工作的课程。今年计划面向全国招收30名学生，从以往经验来看，实际招生人数可能会超过这个。在课程设置上，除了法理学、宪法学等法学课程外，还开设了信访学概论、信访实务、实用心理学、社会调查与研究方法、公共管理学等与信访相关的课程，信访实务方面的课程将邀请沈阳信访部门的优秀信访干部参与授课。由于信访实务方面没有现成教材，到时将由学院定一个原则性的大纲，由具体授课的老信访干部现身说法，根据自己在实际工作中遇到的各种具体情况，结合具体案例拟定授课内容。

赵副院长表示，去年以来，信访部门的工作压力非常大，信访部门缺人。后来，沈阳市委主要领导提议，从信访稳定战略性高度出发，决定在沈阳大学增设信访专业。

沈阳市委副秘书长、市信访局局长陈国强在接受当地媒体采访时表示，信访工作是党和政府联系群众的桥梁，现在工作重心已从接待、转信向“事要解决”上转变，因此要求信访工作人员要有较高的思想政策水平和能力，又要系统掌握法学、社会学、经济学、心理学等方面的相关知识，因此沈阳大学新开设信访专业。去年，沈阳市信访大厅已从应届大学毕业生中选拔了90名优秀本科毕业生，充实到信访工作岗位。

10.接受香港居民申诉并作出处理，是基本法所规定的香港立法会职权之一。秘书处的申诉部具体负责申诉事宜，为议员接受并处理市民申诉提供支援服务。市民要向议员申诉并不难，只需向申诉部预约;议员会决定是否作出会晤以及会晤时间。

香港立法会共有60名议员，接待市民申诉是他们的重要工作。即使是工作繁重的立法会主席也不例外，再忙也不能怠慢了“接访”。每周有6位议员在申诉部轮流当值，接见已预约的申诉人或申诉团体。每周“执勤”议员的名单，月初都会在网站上公布;市民可以“看人下菜单”，挑选自己欣赏或信任的议员来申诉。有媒体还编制了排行榜，对各位议员的“接访”表现逐一点评——处理申诉公道、高效的议员就像明星，总会被市民“热捧”。

议员处理“上访”又有什么法宝呢?每周三全体大会议员质询、事务委员会日常监察以及审核政府预算开支等，都是议员向政府施压的方式。但议员在处理申诉事项时也有技巧，既不干涉政府具体运作，往往以小见大，把个案诉求转化为法律问题，督促政府检讨相关政策;也绝不无理强制政府全盘接受，只会慢慢加码，不断试探，直到触及底线，最终促成官民妥协，实现利益平衡。立法会还会定期公布市民申诉，相关部门在民意压力之下，也会不断对成为申诉热点的政策进行评估和检讨，及时予以修正以适应社会发展和市民需求。

议员直接处理申诉事项，在特区政府和香港市民之间建立了一道“减压阀”。事前建立这道“减压阀”，比事后增添“灭火器”，来得更有效率，成本更低，动荡更小。

11.面对群众反映的问题，被动“截访”、真心“接访”还是主动“下访”，直接反映了领导干部对待民生疾苦的真实态度，体现着他们解决群众诉求的能力和水平，也是提高党的执政能力、促进和谐社会建设必须解决的一道考题。

密切联系群众，是我们党的优良传统和政治优势。近年来，各地高度重视和妥善处理人民内部矛盾，不断健全完善党和政府主导的维护群众权益的机制。近日中办、国办联合转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》等三个文件，为各地进一步做好新形势下的信访工作提供了重要指导。但在一些地方还存在少数部门和领导干部不重视、不理解信访的情况，有的推诿、拖延、敷衍，更有的一听到信访就头疼，一谈到信访就有气。存在这一问题的原因，关键是少数领导干部“截访”思维根深蒂固，“接访”、“下访”意识淡薄。

“截访”，如以堵治水，后患无穷。现实生活中，一些群众在当地逐级反映问题，常因问题涉及一些领导干部或者地方错综复杂的关系网而不了了之，进一步导致群众越级上访。在不少地方领导干部眼中，上访特别是越级上访，成了麻烦和刺头的代名词，非但没有为上访者分忧解难的意识，反而将“接访”部门变成了“截访”机构，“上访”不予理会，“截访”却不惜血本。在这种困局下，群众往往积怨难申，干群关系只会变得更加紧张。

“接访”能够有效缓解基层矛盾，帮助群众解决实际问题，是地方政府应有的义务和责任。令人遗憾的是，有少数领导干部怕群众、躲群众，和群众捉迷藏、踢皮球;还有个别干部居高临下，动辄训人，把反映问题的群众视为“刁民”。凡此种种，不是“接访”应有的姿态，而是典型的“官油子”行径。其实，接待群众上访是构建和谐社会的基础性工作。各地领导干部应牢固树立发展是政绩、稳定也是政绩，发展是硬任务、稳定是硬指标的理念，改变提到信访工作就推、就让，不想面对更不想研究的错误做法，改变维护稳定只会用“硬手段”解决的错误行径，改变重视信访工作只停留在讲话中、文件上的形式主义，真正把信访工作摆上议事日程来研究，把信访工作当作一项民心工程来落实，认真接待来访群众，悉心倾听他们的诉求，认真解决他们反映的问题。

主动“下访”，如同治病于未发之前，最值得提倡。一些基层矛盾是长期形成的，只有多深入实际，多深入群众，才能了解问题产生的真正根源，寻求解决问题的根本之道。领导干部“多下访”，不但可以有效化解社会矛盾，还会更熟悉民情，了解民声，从而获得群众的理解与支持。当前，在国际金融危机影响下，许多地方企业发展受阻、就业压力增大，给信访、稳定工作带来了新问题和新挑战。领导干部更应杜绝截访，主动接访，经常下访，努力把为群众排忧解难的工作落到实处。

(二)申论要求

一、请根据材料5分析“信访钦差”制度的可行性。

要求：分析合理，理由充分，350字左右。

二、近年来，我国信访活动猛增，但是信访制度的运行却出现了困境。虽引起各界重视，相关行政指令也不断，却并未见到好转迹象。请根据材料分析其原因何在。

要求：分析全面，见解深刻，600字左右。

三、材料11提到“主动‘下访’，如同治病于未发之前，最值得提倡。”有人认为这是信访制度改革的根本途径。这种观点有没有道理，请谈谈你的见解。

要求：观点鲜明，分析合理，不超过350字。

(三)参考答案与思路点拨

一、请根据材料5分析“信访钦差”制度的可行性。

参考答案(337字)：

“信访钦差”制度可行性较差，不是信访制度改革的最优选择。

国家信访局整合中央多个信访机构，向各省区市派驻信访官员，代表中央受理当地信访诉求。这个建议被民间命名为“信访钦差”。

这项制度的效果目前难以预测。或许能部分解决民众进京上访这一表层现象，但是否能有效解决群众反映的问题并不乐观。原因在于信访官员首先难对地方权力构成约束，虽是下派“钦差”，但信访局的秘书性质，使“钦差”们最多能起到反馈信息、督促查办的作用，并无解决问题的实权或查处权。地方上真正难以解决的群体性上访，利益多与地方政府有错综复杂的关系，最后反让“钦差”多了被地方官僚同化的可能。

“信访钦差”只是权宜之计，与“陪访制”一样，是一种技术层面补救措施，并未触及根本——信访的“人治”色彩，难让信访工作真正摆脱目前困境。

思路点拨：

本题是可行性分析题型。

申论中的可行性分析题型，一般要求对某项制度措施进行可行性分析，如2007年北京市面向应届毕业生事业单位考试申论第三题：“结合给定资料谈谈在现阶段用网上听证的方式召开价格听证会是否可行”。一项制度是否可行，要从这项制度本身的合理性、预测效果、制度的成本收益比较等角度进行综合分析。任何制度设计都有优点和缺陷，要对两者进行衡量，分别说明。

材料6中提到了“信访钦差”的建议，这也是我们作答此题的基本依据。本题作答，首先要明确立场，标明态度，然后以材料6作为基础，结合全部材料的观点基调进行综合分析，从施行后预测效果不理想和该制度非根本解决问题之道两个角度进行分析。

二、近年来，我国信访活动猛增，但是信访制度的运行却出现了困境。虽引起各界重视，相关行政指令也不断，却并未见到好转迹象。请根据材料分析其原因何在。

参考答案(567字)：

首先，我国正处于社会变迁与制度变革的重要时期，社会矛盾在这个时期内会凸显出来，许多亟待解决的问题都涌向信访机构，信访制度作为一种沟通调处和救济的制度措施，在这一时期会承受较大压力。

其次，现行信访制度本身存在严重的功能错位的问题。信访机构发挥的应该是收集民意，沟通协调的功能，并不具有解决实际问题的能力，却承受了与其地位不相适应的社会责任;今天的信访主要反映的是合法权益受到侵害的问题，法律问题只能由法律机构来解决，而信访制度本身的“人治”色彩使司法机关的权威遭到消解。

再次，我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。信访机构的倒金字塔式机构也使得各种问题和矛盾焦点向中央聚集。由于信访数量与政绩评估挂钩，基层干部为免被追责，采用截访、花钱 “息访”等办法，使得信访制度运行进入了恶性循环状态。

最后，少数部门和领导干部不重视、不理解信访，工作不作为、乱作为，处事不公平、不公正，引起矛盾，激发民愤，导致干群关系紧张。政府职能部门在履行职责过程中未能全面地落实国家大政方针政策，未能将国家惠民政策不折不扣、公平公正地普惠于人民群众、特惠于困难群众，导致群众有怨气。少数群众自身素质不高，政策法制观念淡薄，也导致信访问题棘手。

思路点拨：

本题是原因分析题。

本题让考生分析信访制度困境出现的原因，考生需要熟读全部材料，宏观把握，材料中关于问题原因的分析不少，重合之处也较多，考生需要将之进行分析归纳，有条理地组织答案。本答案从时代背景、制度本身功能错位、制度运行、制度的执行者和参与者四个方面进行分析，分析全面，合理，符合作答要求。

三、材料11提到“主动‘下访’，如同治病于未发之前，最值得提倡。”有人认为这是信访制度改革的根本途径。这种观点有没有道理，请谈谈你的见解。

参考答案(331字)：

这种观点并不正确。

领导干部主动下访，可以熟悉民情，了解民声，缓解干群之间的矛盾，一定程度上确实能够起到为群众排忧解难的作用，它是使信访制度在更大程度上发挥效果的办法，但并非改革信访制度的根本途径。

信访制度本身具有“人治”色彩，是与我国依法治国的精神相背离的，寄希望于个别领导干部的“批示”来解决是一种不正常的心理状态。同时我国的信访制度存在着严重的功能错位，大量应该由其它途径解决的问题均由信访制度来承担，而信访机构却不具备相应的地位和能力，这导致了越来越多的矛盾不能及时得到解决。

如何让权力在法治的框架内运行、如何扩大公民的政治参与、如何实现舆论的公开监督、如何确立司法的最终权威，才是信访制度改革所必须面对的问题，而不能单单依靠领导干部主动下访解决根本问题。

思路点拨：

本题为观点分析题。

这类题型或者是对材料中的某个观点进行列举，或者是以材料中的某个论点作为基础进行引申。无论采用哪种形式，考生在作答时都要严格依据材料，以命题者的观点倾向作为基本立场，否则会出现方向性错误。

本题先亮明立场，指出这种观点是错误的。下面进行分析，在肯定了这种措施的意义同时，根据材料2、3、5、6的相关论述进行分析，得出信访制度存在的根本问题是制度的功能错位，以此作为依据提出信访制度改革真正的根本途径是什么，从而证明题干中观点的错误。

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