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【背景链接】

我国法治建设已有30多年的历史，如果说过去30多年逐步解决了有法可依的问题，那么在形成了社会主义法律体系之后，目前更为关键的是如何提高立法质量和水平，也就是科学立法的问题。

在十八大报告中明确指出“法治是治国理政的基本方式”，提出要“推进科学立法”，“完善中国特色社会主义法律体系。”在十八届三中全会决定全文中再次强调，要完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。

【深度解析】

[权威论述]

要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。

——习 近平

要把法律放在神圣的位置，任何人、办任何事，都不能超越法律的权限，我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府。

——李 克强

[科学立法的基本含义]

所谓科学立法是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。此定义表明科学立法要符合它的内在条件，即与其规制的事项保持契合，立法要与外在条件保持一致，是各种内在与外在因素共同作用的结果。

[科学立法的实例]

事实上，有许多生动的事例可以说明法律、规则、制度的好坏。比如2013年年底由全国人大常委会废止的劳动教养制度，虽然历史上曾发挥了积极作用，但已不能适应我国现阶段经济社会发展与公民权利保障的需要，成为不好的制度，因此它的废除深得人心。再往前追溯一点，2011年国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》替代原《城市房屋拆迁管理条例》，2003年国务院通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代原来的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，都是因为原有的制度不合理。

当然，也有相当多令人称道的制度安排。比如2013年4月全国人大常委会通过旅游法后，人们用“恼人的购物少了”直观评价这部法律的实施效果，实际表达了对保护旅游者合法权益的立法主旨的赞许。2014年3月15日开始实施的新修订的消费者权益保护法，赋予通过网络等远程购物的消费者反悔权，消费者可以7日内无任何理由退货。新出台的特种设备安全法将电梯和大型娱乐设施都纳入其中，修改后的商标法在申请方式上确立了电子申请的法律地位，等等。近来，无论是新制定的法律，还是修改后的法律，都明显更贴近人们生活，更符合客观实际需要。

[正确认识法律与规律的关系]

讨论科学立法问题，就不能回避法律与规律之间的关系。现实中，这主要有两种倾向。一是强调法律的国家意志性而否定它的规律性。二是将法律与规律性等同起来，强调法律的规律性而否定它的国家意志性。这些年来，后一种倾向似乎更为突出。过去我们强调法是统治阶级意志的表现，在经济领域中造成了违背经济规律的恶果，足以引起教训。还市场经济法律以其客观自身规律的本性，这是市场经济法律的第一要义。而把法律看作是客观自身规律表现的观念，就体现了罗马法中自然法的精神。

其实，不能简单地说，法律就是(客观)规律。法律作为主观范畴(具有客观性的内容)，客观规律作为客观范畴，二者在产生的原理、存在的形态等方面都有重要区别。

一是两者的特性不同。

首先，规律是事物的内在的客观必然性的表现，它本身包括自然规律和社会规律，而社会规律还可继续划分，比如说中国特色社会主义有三大规律：共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律。自然规律是自然现象自发地、盲目地发生作用的，而社会规律则始终存在着人的目的与意识的参与，法律一定要通过人而发生作用，人要守法，也要有人去执法司法，所谓“徒法不足以自行”。即使是有关自然、生态等方面的法律，所调整的也是人与人之间的关系，是一种社会关系，而不是人与自然(包括动物)的关系。比如，饲养的动物(猫、狗、甚至藏獒)造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任，法律所惩罚的也不是猫、狗、藏獒等本身，而是它的主人(或管理人)。

其次，法律不仅有客观性(物质制约性)，还有主观性(国家意志性)。

法律作为一种社会规范，它本身是人类的创造物，是人类把法律发明创造出来以体现一定的理想、价值。换句话说，法律是不同时期、不同地域的人们解决纠纷的手段、工具或技术装置，也是人们价值观的一种载体。法律是人类的创作，是属于主观世界的，具有主观性和能动作用。法律绝不只是反映社会现实的被动物，它具有创构、建设和生成的作用。规律是一种客观存在，它只能被发现(不是发明)，既不能被创立也不能被消灭，不因人的喜好和意志而转移。它是“在事后作为一种内在的、无声的自然必然性起着作用”。法律是可以依社会的发展变化而进行“废”、“改”、“立”的。它是人们主观能动性的结果或表现，是“预先地、有计划地起作用”。

二是两者的作用范围和强度不同。

首先，二者作用的范围不尽相同。尽管自然规律与社会规律有明显不同，客观规律(尤其是自然规律)不因人类发现、认识与否都是普遍地起着作用的，也不因时间、地域、民族等的不同而不同。放眼世界，可以看到，尽管人类社会中有种种“复辟”、“倒退”，但只是个别的、暂时的，最终都不会阻挡历史发展潮流。法律作为社会规范，其社会成员须一体遵循，但是，这里的社会成员往往是局限于一个国家或地区，国际法也不是当然地就适用于所有国家或地区。

其次，二者发挥作用的强度也不同。法律规范“是规定行为命令或确定语句，这些行为命令或确定语句包含着规范性的、具有约束力的形成意志。”皮亚杰说：“规范不出于对存在着的关系的简单确认，而是来自另外一个范畴，即‘应该是’的范畴。因此，规范的特点在于规定一定数量的义务与权限，这些义务与权限即使在权力主体违反或不使用时仍然是有效的。而自然规律建立在因果决定论或随机分配之上，它的真实价值完全在于它与事实的相符一致。”法律规定的实现，既需要自律，更需要他律。因为人们可能自觉遵守法律规范，也可能被动遵守，就是说，人们如果不遵守法律规定，执法机关和司法机关就会强制其遵守，这也是法律的实施需要国家强制力作保证的根本原因之一。事实上，人们违反了法律有可能受到制裁，也有可能逃避制裁。但是，违反了规律是不可能逃避其惩罚的。

同时，法律与规律之间也有密切联系，主要表现在以下两个方面。

一是法律被客观规律决定和制约。

在最终的意义上，法律是被经济社会条件所决定的。所以，立法必须遵从经济社会发展等客观规律。马克思指出：立法者“在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”同时，立法还必须遵从法律自身的规律，比如，法律规定的周延细致、法律规则之间协调衔接、法律体系的内在和谐等。只有如此，法律才能顺应自然和社会的要求，法律才能有效规制社会生活、调整社会关系，建构起理想的社会秩序。

二是法律与规律之间存在交叉重合的情况。

大体上说来，当今世界各国的法律都没有对包括自然规律在内的各种规律予以重述或规定。但是，法律关于投票与计票、处罚与赔偿金额、刑期、时效等的规定必须符合数学的原理。同时，伴随着人类探寻科学和技术，对科技研发活动与成果的使用、转让等进行规范，不仅法律的调整范围不断拓展，而且法律与规律 (或科技)之间也存在交叉和重合的情况，特别是在安全生产、卫生健康、环境资源保护、核能研发应用等领域的技术规范，常被法律予以吸收，成为强制性标准 (或规范)，成为必须遵循的法律规范。在这种情况下，人们若违反了法律，就不仅要受到法律的制裁，也要受到规律无情的惩罚 ，比如，必然发生种种事故，区别只在于事故的大小和严重程度不同而已。

正确认识法律与规律二者的关系，就要反对把法律简单地归结为规律，因而，既不能过分夸大立法者的创造作用，以为创制法律可以不顾规律，也不能否认立法者的创造作用，以为规律可以直接地生出法律来。

[科学立法的实质内容]

首先，科学地划分法律与道德、风俗习惯、行业规范等各自的调整范围。能够通过其他社会规范解决的问题，就不要立法，要破除“法律万能”的观念，不要一有问题首先就想到要立法，就不分青红皂白，什么都纳入法制轨道。

其次，立法要体现时代精神，积极回应时代关切。一是因应人性，扬善抑恶。二是保障私权利和规制公权力，而明确国家权力的范围，目的是更好地体现和保障人的权利与自由。三是应对高风险社会中的地震、海啸、泥石流、飓风等自然风险，以及政治、经济、军事、道德、法律等人为风险。四是从实质内容和形式上体现正义理念。